ПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯ СОВЕТА ЕВРОПЫ. Справочный материал.

 

ПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯ СОВЕТА ЕВРОПЫ

 

(Справочный материал)

 

Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) является старейшим в Европе международным парламентским институтом, действует с 1949 г. Наделена консультативными функциями
(до 1974 г. именовалась Консультативной ассамблеей). Уполномочена обсуждать любые вопросы, входящие согласно Уставу в компетенцию Совета Европы.

В ПАСЕ с правом решающего голоса входят делегации 47 стран — членов Совета Европы. Право выступать на заседаниях Ассамблеи имеют члены делегации «специально приглашенных» государств*. В сессиях могут участвовать и парламентские делегации государств, пользующихся в СЕ статусом наблюдателя (Ватикан, Канада, Мексика, США и Япония). Cтатус наблюдателя при ПАСЕ имеют парламенты Израиля, Канады и Мексики. Парламенты Иордании, Киргизии, Марокко и Палестины имеют статус «партнера по демократии» ПАСЕ.

В настоящее время общая численность «депутатского корпуса» ПАСЕ – 324 парламентария (и столько же их заместителей). Количество представителей от каждой страны (и такого же числа их заместителей) определяется с учетом численности ее населения, а также принадлежности к группе главных плательщиков (так, Великобритания, Германия, Италия, Россия, Франция имеют по 18 мест, Испания и Украина – по 12, Лихтенштейн, Сан-Марино и Андорра – по 2 места). Они избираются или назначаются национальными парламентами из числа своих депутатов и сенаторов. Члены ПАСЕ не могут входить в состав правительств своих стран. Они имеют заместителей, которые в их отсутствие могут выступать на сессиях Ассамблеи и голосовать. Как представители, так и их заместители, официально включенные в комиссии ПАСЕ, участвуют в их работе с правом решающего голоса и могут выбираться на руководящие должности.

Как правило, ПАСЕ заседает в штаб-квартире Совета Европы в Страсбурге. Если Ассамблея не принимает иного решения, ее сессии являются открытыми для публики.

Полномочия членов делегаций действуют в течение одной годовой сессии ПАСЕ, которая проходит в четыре этапа в последние недели января, апреля, июня и сентября. Согласно установившейся практике, в делегациях различных стран места распределяются пропорционально численности партийных фракций в национальных парламентах. Члены ПАСЕ объединяются в следующие партийные группы (фракции)*: Группа социалистов, Группа «Европейская народная партия», Группа «Альянс либералов и демократов за Европу», Группа европейских консерваторов, Группа объединенных европейских левых, Группа свободных демократов. Некоторые депутаты считаются «независимыми» и не входят ни в одну из фракций. В последнее время роль партийных групп в принятии важных политических решений заметно возросла.

Сессия ПАСЕ избирает из числа представителей Председателя ПАСЕ (на один год с правом переизбрания на второй год) и 20 его заместителей (на один год). Председатель не имеет права участвовать
в дебатах и голосовать. По инициативе Председателя Ассамблеи или Комитета министров СЕ и в случае их обоюдного согласия могут проводиться внеочередные сессии ПАСЕ.

Председателем ПАСЕ 25 июня 2018 г. на безальтернативной основе утверждена глава группы социалистов Л.Мори Паскье (Швейцария). Ее мандат был подтвержден в январе 2019 г. Срок полномочий истекает в январе 2020 г.

Председатель ПАСЕ и его заместители, руководители политических групп и председатели комиссий образуют Бюро Ассамблеи. Бюро утверждает повестку дня сессий, график заседаний комиссий, поддерживает контакты с парламентами других стран, международными организациями, под процедурным углом зрения проводит обсуждение вопросов, имеющих принципиальное значение для определения политики ПАСЕ.

Ассамблея рассматривает и принимает резолюции и рекомендации Комитету министров Совета Европы (КМСЕ), дает заключения на проекты конвенций СЕ и заявки на вступление в Организацию, избирает Генерального секретаря СЕ, его заместителя, Генерального секретаря Ассамблеи (в статусе замгенсека СЕ), судей Европейского Суда по правам человека, Комиссара СЕ по правам человека.

Работа Ассамблеи обеспечивается постоянным Секретариатом под руководством Генерального секретаря ПАСЕ (в настоящее время – В.Савицкий (Польша), переизбран на этот пост на осенней сессии ПАСЕ 2015 г. на очередной пятилетний срок).

Для осуществления функций ПАСЕ в промежутках между сессиями формируется Постоянный комитет. В него входят члены Бюро ПАСЕ,
руководители национальных делегаций и председатели функциональных комиссий. Постоянный комитет комплектуется по итогам первой (январской) части каждой очередной сессии. Он созывается Председателем не менее двух раз в год. Заседания Постоянного комитета (т.н. «мини-сессии» ПАСЕ) традиционно проводятся в государствах-членах, председательствующих в КМСЕ, а также на базе парижского бюро СЕ.

«На полях» сессий Ассамблеи для подведения итогов и координации деятельности между ПАСЕ и КМСЕ по инициативе Председателя ПАСЕ может собираться Совместный комитет, в который входят Председатель и члены Бюро Ассамблеи, постоянные представители государств при СЕ,
а также по одному парламентарию от каждой национальной делегации,
не представленной в Бюро ПАСЕ.

В начале каждого года Ассамблея формирует 9 комиссий:
по политическим вопросам и демократии; юридическим вопросам
и правам человека; социальным вопросам, здравоохранению
и устойчивому развитию; миграции, беженцам и перемещенным лицам; культуре, науке, образованию и СМИ; равенству и недискриминации;
по выполнению обязательств государствами-членами Совета Европы (Комиссия по мониторингу); правилам процедуры, иммунитетам
и институциональным вопросам; избранию судей Европейского Суда
по правам человека.

Большинство комиссий состоит из более 80 членов (в Комиссии по правилам процедуры, иммунитетам и институциональным вопросам – 39 депутатов). Комиссии комплектуются на пропорциональной основе национальными делегациями.

Особое место занимает Комиссия по мониторингу, формируемая партийными группами. Этот орган осуществляет мониторинг выполнения государствами обязательств, взятых при вступлении в СЕ (на сегодня
под мониторингом ПАСЕ находятся Азербайджан, Албания, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия, Молдавия, Россия, Сербия, Турция
и Украина). В случае «грубых нарушений» этих обязательств Ассамблея, вопреки положениям Устава СЕ, считает себя вправе приостановить полномочия национальной парламентской делегации и ходатайствовать перед Комитетом министров СЕ об исключении страны из членов Организации.

Работа Парламентской ассамблеи строится в форме пленарных заседаний, заседаний комиссий и партийных групп. В промежутках между сессиями комиссии и партийные группы проводят выездные заседания.

ПАСЕ сотрудничает с Европейским парламентом, Парламентской ассамблеей ОБСЕ, Парламентской ассамблеей НАТО, Межпарламентским союзом, Межпарламентской ассамблеей СНГ, Парламентской ассамблеей ЧЭС, парламентами отдельных стран. Ассамблея имеет статус наблюдателя в некоторых специализированных учреждениях системы ООН, международных неправительственных организациях.

Официальными языками Ассамблеи являются английский
и французский. Рабочими языками также являются итальянский, немецкий и русский.

Делегация Федерального Собрания Российской Федерации в составе
18 депутатов и 18 заместителей принимала активное участие
в деятельности ПАСЕ до апреля 2014 г. 10 апреля 2014 г.  большинством голосов (145 – «за», 21 – «против», 22 – «воздержались») ПАСЕ приняла резолюцию 1990 (2014) «О пересмотре по существенным основаниям ранее утвержденных полномочий российской делегации» из-за воссоединения Крыма с Россией, в результате чего ряд полномочий российской делегации (права голосовать, участвовать в работе руководящих органов Ассамблеи: Бюро, Президентском и Постоянном комитетах) был приостановлен до 31 декабря 2014 г.

28 января 2015 г. на зимней части 66-й сессии ПАСЕ была принята Резолюция 2034 (2015) «Оспаривание, по существенным основаниям,
еще не подтвержденных полномочий делегации Российской Федерации»
(160 – «за», 42 – «против», 11 – «воздержались»), усиливающая ограничения полномочий российской делегации в Ассамблее. Помимо перечисленных ограничений, добавлены следующие: назначаться
в качестве докладчика; быть членом временной Комиссии
по наблюдению за выборами; представлять Ассамблею в органах
Совета Европы, а также в учреждениях и организациях вовне, как на институциональной, так и на периодической основе. Резолюция в части ограничения полномочий была оставлена без изменений на весенней
и на летней частях 66-й сессии ПАСЕ (в апреле и июне 2015 г.). В связи с откровенно дискриминационным характером принятых решений российская делегация заявила о прекращении участия в деятельности Ассамблеи до конца 2015 г.

18 января 2016 г. тогдашнему Председателю ПАСЕ А.Брассёр было передано совместное обращение Председателя Совета Федерации В.И.Матвиенко и Председателя Государственной Думы С.Е.Нарышкина, в котором, в частности, сообщалось о том, что «Федеральное Собрание Российской Федерации на данный момент не считает возможным обратиться к ПАСЕ для утверждения полномочий российской делегации на январской сессии Ассамблеи 2016 г.». В то же время в обращении подтверждалась готовность возобновить работу в ПАСЕ в случае соблюдения равных прав и возможностей для всех национальных делегаций, а также то, что Федеральное Собрание Российской Федерации имеет в виду сформировать свою делегацию на более позднем этапе, когда для этого сложатся все необходимые предпосылки.

В связи с отсутствием условий для полноценной работы российской делегации в ПАСЕ она отказалась от обращения к Ассамблее
для утверждения своих полномочий на январских сессиях ПАСЕ 2017 г., 2018 г. и 2019 г.

11 октября 2017 г. ПАСЕ большинством голосов (90 – за, 7 – против, 16 – воздержались) приняла Резолюцию 2186 (2017) по докладу предшественника Председателя ПАСЕ Л.Мори Паскье М.Николетти «Призыв к проведению Саммита Совета Европы во имя подтверждения европейского единства, защиты и продвижения демократической безопасности в Европе», ряд положений которой создали основу для дальнейшей работы по урегулированию кризиса и восстановлению полноформатного участия российской делегации в Ассамблее.

В соответствии с Резолюцией 2186 Ассамблея решила «начать совместно с Комитетом министров процедуру, нацеленную
на гармонизацию правил, регулирующих участие и представительство государств-членов в обоих уставных органах при полном уважении независимого характера последних».

Бюро ПАСЕ на своем заседании 15 декабря 2017 г. в Париже приняло решение о создании Специального комитета по вопросу о роли и миссии Ассамблеи, нацеленного на выработку предложений по имплементации Резолюции 2186. В задачи Специального комитета входило рассмотрение и подготовка предложений, направленных на гармонизацию правил, регулирующих участие и представленность государств-членов в обоих уставных органах Совета Европы (КМСЕ и ПАСЕ) при полном уважении автономного статуса этих органов, а также подготовка предложений в отношении роли и миссии Ассамблеи в качестве уставного органа 47-ми стран-членов и общеевропейского форума межпарламентского диалога.

В работе Комитета участвовали представители Федерального Собрания Российской Федерации. В первом заседании (Страсбург, 23 января 2018 г.) приняли участие заместитель Председателя Государственной Думы П.О.Толстой и Председатель Комитета Совета Федерации по международным делам К.И.Косачев. Во втором заседании (Париж, 16 марта 2018 г.) – заместитель Председателя Государственной Думы П.О.Толстой. В третьем заседании (Страсбург, 26 апреля 2018 г.) – Председатель Комитета Государственной Думы по международным делам Л.Э.Слуцкий. В четвертом заседании (Загреб, 1 июня 2018 г.) – Председатель Комитета Совета Федерации по международным делам К.И.Косачев. Заключительное заседание Спецкомитета состоялось в ходе летней сессии ПАСЕ в июне 2018 г. с участием Л.Э.Слуцкого.

На заседании Бюро ПАСЕ 29 июня 2018 г. Комиссии по регламенту было поручено представить проект резолюции об изменении Регламента Ассамблеи в духе предложений, систематизированных М.Николетти в обновленной версии Меморандума (от 25 мая 2018 г.). Подготовленный председателем Комиссии П. Де Суттер (Бельгия) документ частично ограничивает, но не исключает возможности применения дискриминационных мер в отношении парламентариев стран-членов. Российские предложения отражения в проекте не нашли. В ходе осенней сессии ПАСЕ 9 октября 2018 г. в связи с резко негативной реакцией со стороны значительной части парламентариев было решено отправить документ на доработку в Комиссию.

Между тем, 10 декабря 2018 г. Комиссия по регламенту приняла заключение, в котором предлагалось оставить «неприкосновенным» право делегаций участвовать в выборах высших должностных лиц СЕ. Однако, речь, во-первых, шла сугубо о тех национальных делегациях, чьи полномочия на момент голосования являлись утвержденными Ассамблеей. А во-вторых, ПАСЕ по-прежнему оставалась уполномочена применять санкции против парламентариев по т.н. «существенным основаниям».

10 апреля 2019 г. в ходе весенней сессии ПАСЕ были приняты резолюция («за» — 105, «против» — 30, воздержались – 16) и рекомендация («за» — 108, «против» — 37, воздержались — 12) по докладу нидерландского парламентария, председателя группы левых Т.Кокса «Роль и миссия ПАСЕ: основные вызовы». В них ПАСЕ предложила КМСЕ рассмотреть возможность создать «процедуру совместного реагирования» с участием обоих уставных органов и Генсекретаря СЕ в случаях, «когда государство-член нарушает свои уставные обязательства или не уважает основополагающие принципы Организации». Что касается Российской Федерации, Ассамблея, призвав «избежать ситуации, когда крупнейшему государству-члену будет предложено или оно решит само покинуть Организацию», указала на необходимость назначить российскую делегацию в ПАСЕ и возобновить выплату взноса в ее бюджет, поскольку невыполнение этого требования может привести к приостановке представительства России в обоих уставных органах СЕ, если КМСЕ решит задействовать статью 9 Устава СЕ[1].

Важным сигналом в адрес ПАСЕ стало принятие в ходе министерской сессии Комитета министров  Совета Европы в Хельсинки 17 мая 2019 г. решения по обеспечению уважения прав и обязательств, принципов, стандартов и ценностей. В нем подтверждалось, что все государства-члены имеют равные права и обязательства и должны быть представлены «на равноправной основе» в уставных органах СЕ – КМСЕ и ПАСЕ. Выражалась также поддержка участию делегаций всех государств-членов в летней сессии ПАСЕ (Страсбург, 24-28 июня с.г.).

24 июня 2019 г. в ходе летней части сессии ПАСЕ была принята резолюция по докладу бельгийского парламентария П.де Суттер «Укрепление процесса принятия решений Парламентской ассамблеей в отношении полномочий и голосования» (118 – «за», 62 – «против»,
10 – «воздержались»). Документ в т.ч. предусматривает, что «права членов голосовать, выступать и быть представленными в Ассамблее и ее органах не могут быть приостановлены или аннулированы в контексте оспаривания или пересмотра полномочий».

Принятая 26 июня с.г. резолюция ПАСЕ «Оспаривание по существенным основаниям еще не подтвержденных полномочий парламентской делегации Российской Федерации» (116 голосов – «за», 62 – «против», 15 – «воздержались») подтвердила полномочия российской делегации в полном объеме. Ни одна из предложенных поправок с целью введения в отношении российских парламентариев т.н. «вторичных» санкций не была одобрена. Таким образом, делегация Федерального Собрания Российской Федерации с июня 2019 г. возобновила свое участие в работе ПАСЕ. В свою очередь, Россия полностью выполнила свои обязательства по выплате в бюджет СЕ взносов за 2019 г., а также за 2017-2018 гг.

* Этот статус введен с 1989 г. В 1997 г. статус белорусского парламента, как специально приглашенного в ПАСЕ, был «заморожен».

 

* Для образования группы необходимо минимум 20 членов ПАСЕ, представляющих, по крайней мере, 6 национальных делегаций в ПАСЕ.

[1] Статья 9

Если какой-либо Член Совета Европы не выполняет своих финансовых обязательств, Комитет министров может приостановить его право на представительство в Комитете и в Консультативной Ассамблее (с 1974 г. — ПАСЕ) до тех пор, пока упомянутые обязательства не будут им выполнены.

Share on VK