Приграничное сотрудничество является важнейшей сферой международных отношений Российской Федерации – страны, имеющей самую большую территорию и самую протяженную государственную границу в мире. Однако в нашем законодательстве отсутствует специальный нормативно-правовой акт, регулирующий данную сферу международной деятельности. При этом общие законодательные нормы не учитывают в полном объеме специфику приграничных связей, не определяют правовой статус приграничных территорий и субъектов приграничного сотрудничества, что существенно снижает эффективность использования потенциала приграничного сотрудничества.
Поэтому в современных условиях особенно актуальным становится принятие Федерального закона № 351626-5 «Об основах приграничного сотрудничества Российской Федерации». Он был принят Государственной думой в первом чтении 30 июня 2010 года и в настоящее время подготовлен к рассмотрению во втором чтении с учетом поправок правительства РФ от 10 ноября 2016 года.
Комитет Государственной думы по международным делам совместно с комитетом Государственной думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками провел 10 апреля парламентские слушания на тему «Законодательное регулирование приграничного сотрудничества в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». В слушаниях приняли участие и выступили депутаты Государственной думы и члены Совета Федерации, руководство федеральных министерств и ведомств, главы и председатели законодательных органов субъектов РФ, ведущие ученые и эксперты.
В ходе обсуждения получили поддержку правительственные поправки к законопроекту, которые включают в орбиту законодательного регулирования такие новые для российской правовой системы понятия, как «территории приграничного сотрудничества», «проект приграничного сотрудничества». Участники отметили, что поправки более четко определяют полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере приграничного сотрудничества, полномочия органов государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации и полномочия органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований в сфере приграничного сотрудничества. Кроме того, усовершенствован механизм заключения соглашений о приграничном сотрудничестве на региональном уровне путем учета органами государственной власти субъектов Федерации интересов приграничных муниципальных образований. Наиболее значимыми с правовой точки зрения являются также положения законопроекта, в соответствии с которыми к компетенции органов местного самоуправления отнесены полномочия по заключению соглашений о приграничном сотрудничестве с органами местного самоуправления сопредельных государств.
Принятие законопроекта с учетом правительственных поправок позволит России выполнить международно-правовые обязательства, взятые при присоединении к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, Дополнительному протоколу, Протоколу № 2 к ней, а также к внесенному на ратификацию Протоколу № 3, касающегося европейских региональных объединений сотрудничества (ЕвРОС). Это особенно актуально для приграничного сотрудничества со странами Европейского союза.
Так, с 2007 года реализован ряд программ приграничного сотрудничества – с Латвией, Литвой, Эстонией, Финляндией, Норвегией, Швецией и Польшей. Программы финансируются из единого фонда, куда осуществляются взносы со стороны Российской Федерации, Евросоюза и стран-участниц с европейской стороны (только в 2007–2013 годах на территории России были реализованы проекты на сумму 154 млн евро, преимущественно за счет западных партнеров). Важно, что Европейская комиссия вывела программы приграничного сотрудничества за рамки санкционных взаимоотношений. С 2016 по 2020 год на основе софинансирования будет реализовано еще пять программ.
На слушаниях раскрывались особенности и значение приграничного сотрудничества с государствами – участниками Содружества Независимых Государств. Достаточно отметить, что российско-казахстанская граница имеет протяженность более 7000 км.
Приграничные отношения в рамках СНГ предполагают более тесную интеграцию как минимум по двум основаниям: во-первых, границы между республиками в СССР были всего лишь административными, поэтому приграничные районы взаимозависимы друг от друга. Это справедливо и для транспортных коммуникаций, и для экономических связей, и для культурно-гуманитарных отношений. Да и население приграничных областей во многом имеет один и тот же этнический характер. Во-вторых, особый характер приграничным отношениям России и стран СНГ придают безвизовый режим, зона свободной торговли, культурно-языковая общность.
Необходимость более тесного взаимодействия приграничных регионов признается всеми странами СНГ, которые закрепили такой подход в ряде международных соглашений. Это и принятая в 2008 году по инициативе Межпарламентской ассамблеи СНГ Конвенция приграничного сотрудничества государств – участников СНГ, подписанная в сентябре 2016 года Конвенция о межрегиональном сотрудничестве государств – участников СНГ и Программа приграничного сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Казахстан на 2012–2017 годы. Развитие евразийской интеграции в перспективе будет еще больше стимулировать развитие правовых систем приграничного сотрудничества государств Евразийского экономического союза.
Курс на достижение сопряженности развития Евразийского экономического союза и формирования Экономического пояса Шелкового пути создает предпосылки для приграничной интеграции регионов Российской Федерации, Республики Казахстан, Китайской Народной Республики и Монгольской Народной Республики. Так, действенным механизмом в расширении интеграции и приграничного сотрудничества на евразийском пространстве зарекомендовал себя международный координационный совет «Наш общий дом – Алтай», объединяющий центральноазиатские приграничные регионы Российской Федерации, Китайской Народной Республики, Монгольской Республики и Республики Казахстан. Интерес к этому объединению проявляют ряд стран Тихоокеанского региона, особенно Южная Корея и Япония.
Следует особо подчеркнуть, что при образовании международного координационного совета «Наш общий дом – Алтай» использовался опыт приграничного сотрудничества в рамках еврорегионов. В настоящее время в рамках этого совета успешно реализуется ряд совместных проектов по развитию трансграничного сотрудничества в сфере экономики, культуры, экологии, образования и туризма.
Совместно с органами власти приграничных центральноазиатских территорий России и при участии членов комитета по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками создан трансграничный биосферный резерват «Большой Алтай» под эгидой ЮНЕСКО, который является первым трансграничным природоохранным проектом и для России, и для Казахстана. Весьма положительные и заслуживающие изучения результаты были достигнуты Республикой Саха (Якутия) в сотрудничестве с Китаем и Японией.
По итогам парламентских слушаний в Государственной думе были приняты рекомендации, направленные на ускорение принятия Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества Российской Федерации» с учетом сделанных замечаний. Приграничное сотрудничество становится все более важным фактором возрастания роли России в международной архитектуре.
